Que fusionne-t-on au juste ? (la proximité sacrifiée, 3/4)

Suite de notre analyse de la loi NOTRe.

Parmi les impensés les plus redoutables du débat sur la fusion des régions, il y a le fait que l'organisation territoriale des administrations est sous-estimée dans sa complexité. La collectivité régionale en elle-même est un organe composite avec des services centraux et des services opérationnels employant des agents sur les sites gérés par la région : lycées, lieux culturels, lieux de formation, etc. Il est assez évident que la fusion n'apportera que peu de gains de productivité sur les activités régionales territorialisées, et même peut-être des surcoûts dus à l'harmonisation des conditions d'emploi.

 

Du côté des fonctions de pilotage, là aussi l'impact réel de la fusion dépendra des stratégies mises en œuvre au cas par cas, et de la volonté politique. Difficile de comprendre comment la fusion entre Rhône-Alpes et Auvergne entraînera des économies d'échelle et un changement de dimension de la stratégie régionale, alors que les emplois de l'Hôtel de région à Clermont-Ferrand seront sauvegardés (Le Monde, 4/12/15) pour piloter l'action régionale dans ce "sous-ensemble" auvergnat. Une période plus ou moins longue s'entame où les cadres dirigeants des grandes régions seront amenés à multiplier les déplacements entre capitale confortée et capitale(s) déchue(s) pour coordonner des équipes qui chacune conserveront une influence non-négligeable. En donnant aux administrations régionales une occasion de complexifier les processus de prise de décision, la fusion est un pari à haut risque.

 

Ce qui peut sembler relever d'un manque de courage social ou politique peut aussi trouver une pertinence de bon sens. Dans des régions enflées à leur maximum, il est nécessaire de mettre l'accent sur une territorialisation renforcée de l'action des collectivités, comme le rappelle un très récent rapport du Sénat. Au sein d'une collectivité présidant aux destinées de territoires étalés de Guéret à St Jean de Luz, il n'est absolument pas évident qu'une centralisation des décisions à Bordeaux soit l'échelle adéquate pour toutes les activités de la région : nous y reviendrons. Le degré de territorialisation pour lesquels les nouveaux conseils régionaux opteront permettra aussi de juger de la pertinence des fusions.

 

La concentration des activités stratégiques dans quelques capitales régionales, recoupant largement la géographie des métropoles dynamiques du territoire français, est de très mauvais aloi en temps de difficultés économiques. C'est un des facteurs qui expliquent le rôle trouble des services de l'État dans la fusion des régions. Les directions régionales de l'État déconcentrées, censées fusionner, ne semblent pas pour autant toujours reconfigurer la répartition territoriale des agents, tant pour des enjeux de ressources humaines que d'équilibre spatial (voir ici le blog de Michel Abhervé, ou encore La Tribune sur Montpellier et Toulouse). De plus, la géographie de ces directions ne recoupera pas toujours celle des capitales de régions, loin de là ; enfin, dans certains cas, la fusion n'amène pas à une rationalisation, mais au contraire à la création d'une structure supplémentaire. Objet d'un compromis, l'organisation des services de l'éducation nationale s'étagera désormais entre nouvelles "régions académiques" épousant les contours des grandes régions (et non leurs capitales : voir à cet effet l'article de B. Toulemonde dans l'AJDA, p.262) et académies, inchangées.

 

Une fois encore, l'État se trouve tiraillé entre sa volonté de rationalisation, qu'il a cru voir s'incarner dans des supposées économies d'échelle, et la demande des usagers et des agents, qui se concentre sur la notion de proximité. La façon dont cette contradiction se résoudra reste encore énigmatique. Une chose est certaine : le principe de réalité a vite repris le dessus, et la proximité fait son retour par la petite porte, après avoir été humiliée par la grande. Tout cela était-il bien nécessaire ? Un petit détour par la théorie économique nous aidera à y voir plus clair, dans l'étape 4 de notre parcours sur la fusion des régions.