La rationalisation territoriale au milieu du gué (la proximité sacrifiée, 2/4)

Suite de notre analyse de la réforme territoriale de 2015.

Après l'adoption du principe de la fusion des régions début 2015, les parlementaires avaient entamé un marathon législatif pour élaborer un texte plus général clôturant une sorte d'acte III de la décentralisation. Le 7 août, ils accouchent en douleur de la loi NOTRe, censée rebattre les cartes de l'organisation territoriale de la République.

 

Les intentions de départ de cette loi étaient assez claires : renforcement du rôle des régions, notamment en matière de développement économique ; suppression de la clause générale de compétences ; rationalisation des structures intercommunales.

 

Comme souvent lorsqu'il est question de toucher aux équilibres de notre système territorial, de nombreuses pressions ont été exercées, de nombreux avis exprimés. Le texte final les prend en compte, premièrement dans ses dispositions explicites (par exemple, le Haut conseil des territoires qui courrouçait le Sénat est écarté, les départements conservent une compétence routière, etc), mais surtout dans son style, particulièrement nébuleux.

 

A Faulquemont, en Moselle, une entreprise chinoise implante son premier site de plasturgie en Europe.  C'est Moselle Développement, agence du département, qui a mis en contact l'investisseur avec l'intercommunalité locale.
A Faulquemont, en Moselle, une entreprise chinoise implante son premier site de plasturgie en Europe. C'est Moselle Développement, agence du département, qui a mis en contact l'investisseur avec l'intercommunalité locale.

 

Après la loi, vient le temps de l'interprétation : directions juridiques de collectivités, associations d'élus et de territoires, services de l'État, tous produisent des exégèses pour parvenir à des résultats parfois contradictoires. Un des enjeux réside dans les relations entre les compétences de la région et du département. Alors que ce dernier ne jouit plus de la clause générale de compétence et n'a pas de prérogative officielle dans le développement économique, il dispose de nombreux canaux pour maintenir sa présence dans ce domaine :

  •  requalifier ses activités de développement économique dans un secteur qui lui est encore attribué, tel le tourisme et la culture, ou encore l'insertion sociale
  • répondre aux demandes des communes rurales pour une assistance technique en matière d'aménagement, ou encore en matière de maintien du service public
  • recevoir de la part de la région une délégation pour exercer des compétences qui lui sont pour autant ôtées dans la loi (transports publics)
  • employer des artifices juridiques (créations d'associations), comme le mentionne Michel Abhervé sur son blog à propos de la promotion économique du département du Jura.

 

Bref, cet exemple nous permet aisément de comprendre que la répartition réelle des compétences entre régions, départements et intercommunalités va dépendre de paramètres ayant peu à voir avec l'efficacité du service public :

  • les équilibres de gouvernance locale entre différentes collectivités, actionnant ou non les leviers des délégations et partages de compétences,
  • la volonté des élus de maintenir ou au contraire abandonner des activités en fonction de la pression budgétaire et de leur stratégie politique,
  • la réaction de l'Etat, à l'aide de circulaires explicitant la loi, et d'interventions ou de tolérances sur le terrain.

 

Ce petit débroussaillage terminé, il nous est difficile d'affirmer que l'acte III de la décentralisation aura un quelconque effet positif ou négatif sur l'action des territoires. Les collectivités se coordonnaient déjà largement par des systèmes informels de répartition ou de partage au cas par cas des compétences. Quand il s'agissait par exemple d'attirer un investisseur étranger, c'était plutôt la mise en commun des moyens et des ressources relationnelles qui primait. La loi NOTRe a beau être entérinée, la Realpolitik territoriale a encore ses droits. Quand Manuel Valls se rendait en mars dans la Meuse pour inaugurer une usine chinoise de LED, il n'était pas sans savoir que l'opération était pilotée à 100% par le département de la Meuse, et non la région Grand Est.

 

Le système D territorial, qui marche à plein régime de sérendipité et de particularismes locaux, est sous le feu de projecteurs peu bienveillants. Mais depuis 2015 et ses lois, nous sommes restés au milieu du gué : entre la rationalisation territoriale menée tambour battant que les sourcilleux de la dépense publique espéraient comme le chevalier blanc, et un système complexe, mais souple aussi, où il est fait crédit de la capacité d'autorégulation des décideurs locaux. La marche forcée vers un "mille-feuille" territorial enfin rationalisé va donc clopin-clopant. On ne sait où l'on va, et on ne sait si on a raison d'y aller.

 

La suite au prochain épisode.